대륙으로 가는 길 '이슈 따라잡기'

세월호 특별법의 모든 것

- 세월호 특별법 진행과정과 주요 논점 정리 -

4월 16일 그 이후, 대한민국은 달라졌는가

세월호 이후 대한민국은 달라져야 한다. 모두가 원했고 또 공감했다. 4월 16일 참담했던 그 날 아침과 오늘 현재. 과연 우리는, 대한민국은 달라졌는가? 그 날의 충격보다 아무 것도 달라진 것이 없는 오늘이 더 충격적이다. 또 다른 세월호가 어디에선가 우리를 기다리고 있을 것 같은 불길한 예감 때문이다.

세월호는 이념의 문제가 아니다. 인간 존엄의 문제이다. 100년에 한 번 있을까 말까 한 세월호 참사 앞에 여·야의 구분이 있을 수 없다. 우리 사회의 온 역량으로 머리를 맞대고 대한민국이 변화해야 한다는 방향으로 움직여 왔어야 하는 문제이다. 그런 역할을 하기 위해서 제안된 게 바로 세월호 특별법이다. 따라서 세월호 특별법은 결코 유가족만을 위한 법이 아니다. 5000만 국민이 두 번 다시 같은 일을 겪지 않기 위해서 만드는 법이다. 그러나 오늘. 세월호 특별법은 우리 사회의 갈등과 분열, 국정난맥상의 원인으로 치부되고 있다.

박근혜 대통령과 청와대는

세월호 참사의 최종 책임자이자 '핵심 조사대상자'다

세월호 특별법은 유가족과 국민의 요구, 그리고 박근혜 대통령의 대국민 약속에서 출발한 법안이다. 이것이 세월호 특별법과 관련한 사안을 판단하는 데 있어서 가장 핵심이다.

세월호 가족과 국민들이 요구하는 것은 처음부터 오로지 하나였다. "어떤 특혜도 바라지 않는다. 왜 우리 아들·딸과 친구들이 그렇게 허망하게 죽어야 했는지 그 원인을 제대로 조사해 달라. 그래서 다시는 제2의 세월호가 일어나지 않도록 제대로 된 대책을 세워 달라." 이것뿐이다.

이번에야말로 성역 없이 조사를 할 수 있는 특별법을 만들어달라는 것이다. 그럴려면 제대로 된 진상조사 기구 즉 진상조사위원회가 꾸려져야 한다. 그래서 유가족과 국민들이 세월호 진상조사위원회에 수사권과 기소권이 보장돼야 한다고 요구하고 있는 것이다. 진상조사위원회에 수사권과 조사권이 없다면, 민간 탐정이나 만차가지다. 민간 탐정이 청와대와 국정원을 상대로 제대로 조사할 수 있으리라고 생각하는 국민은 거의 없을 것이다.

무엇보다 박근혜 대통령 자신이 국민들 앞에서, 유가족들 앞에서 눈물까지 흘리면서 철석같이 약속했던 사안들이다.

[박근혜 대통령 대국민/유가족과의 약속]

<5월 19일 대국민담화 약속>

"국민의 생명과 안전을 책임져야 하는 대통령으로서, 세월호 사고에 제대로 대처하지 못한 최종 책임은 대통령인 저에게 있다.

특검을 해서 모든 진상을 낱낱이 밝혀내고 엄정하게 처벌할 것이다.

그리고 여.야와 민간이 참여하는 진상조사위원회를 포함한 특별법을 만들 것도 제안한다."

<5월 16일 세월호 희생자 가족과 청와대 접견시 약속>

"항상 유가족의 의견을 수렴하고, 유가족의 의견이 항상 반영이 될 수 있도록 하겠다.
무엇보다도 진상 규명에 있어서 유가족의 여한이 남지 않도록 하겠다.

제가 국회에 유족의 애끓는 마음이 잘 반영이 되도록 해달라고 지원을 하겠다.

세월호 희생이 결코 헛되지 않게 대한민국이 다시 태어나는 계기로 만들겠다."

대통령이 국민과 유가족에게 약속했던 대로만 실천했다면, 세월호 문제는 진작에 풀렸다. 지금쯤 진상 조사가 한창 진행 중이었을 것이다. 결국 세월호 특별법 파동은 박근혜 대통령과 새누리당에게 1차적인 책임이 있다고 하지 않을 수 없다. 제대로 된 세월호 특별법을 만들라고 정치권에 요구한 외부세력도 다름 아닌 박근혜 대통령인 것이다.

그런데 대통령과 정부 여당은 언제 그랬냐는듯 안면 몰수로 나오고 있다. 7.30 재보궐 선거에서 이기고 나니까 대통령은 뒤로 빠져서 뒷짐 지고 나 몰라라 했다. 그러더니 급기야 국회와 국민을 상대로 으름장을 놓고 윽박지르기 시작했다.

박 대통령은 지난 9월 16일 국무회의에서 자신이 한 대국민 약속을 스스로 걷어차버렸다. "세월호 진상조사위원회에 수사권·기소권 부여는 삼권분립과 사법체계의 근간을 흔드는 일로 대통령으로서 할 수 없고 결단할 사안도 아니다"며 매몰차게 유가족과 국민의 요구를 거부했다. "여·야 2차 합의안이 여당의 마지막 결단"이라며 대통령이 직접 가이드라인까지 제시했다. 그러면서 "하루빨리 세월호 특별법을 통과시키고, 유가족의 피해 보상 논의나 하면서 민생법안들을 통과시키라"며 "국회의원이 의무를 이행하지 못할 경우 세비를 반납해야 한다"고 국회를 향해 으름장을 놓았다.

이는 박 대통령이 나서서 세월호 문제에 대한 출구를 막아버린 것이다. 또한 국회 협상의 가이드라인을 제시하고, 세비를 반납하라고 윽박지르는 등 스스로 삼권분립 정신을 훼손하고 있다. 무엇보다 심각한 것은 대통령의 말 속에 세월호 참사에 대한 일말의 미안함이나 양심의 가책을 느낄 수 없다는 점이다.

여당인 새누리당도 마찬가지다. 사법체계를 흔드는 무리한 주장, 세월호 피로감, 민생법안과 경제활성화를 내세우며 유가족과 국민을 조롱하고 훈계하는 등 안하무인이다.

그 이유는 삼척동자도 짐작할 수 있는 일이다. 대통령과 청와대가 세월호 사태의 '핵심 조사 대상자'로 국민적 의혹의 중심에 들어왔기 때문이다. 세월호 사고가 발생한 지 5개월이 지나서 차분하게 돌아 보니, 우리 국민들은 사고 당시 컨트롤 타워 역할을 해야 할 대통령과 청와대가 초동 대응 과정에서 매우 부실하고 무능력·무책임했던 게 대형 참사로 이어진 핵심 원인으로 인식하기 시작했다. 국가적 재난을 앞에 두고 대통령이 도대체 7시간 동안 뭘 했느냐가 세간의 관심사로 부상하면서 대통령과 청와대 책임론이 광범위하게 퍼져 있다.

그러다 보니 세월호 특별법을 유명무실하게 만들어야 할 필요성이 생겼고, 청와대와 여당 내에 '무슨 일이 었어도 대통령을 건드려서는 안된다'는 과잉 보호 의지가 작동하고 있다. 그 때문에 얼토당토않은 핑계들을 대면서 유가족의 정당한 요구마저 철저하게 묵살하고 있는 것이다.

세월호 특별법이 사법체계 흔든다?

청와대와 새누리당은 세월호 특별법이 사법체계와 헌법체계를 흔든다고 말한다. 그러나 세월호 특별법안 내용은 유가족이 자체적으로 만든 게 아니다. 유가족과 국민이 입법청원한 세월호 특별법의 초안을 만든 분은 김희수 변호사다. 김 변호사는 보수 성향인 대한변협 소속으로 21년 전인 1993년 292명이 숨진 서해 훼리호 침몰사건 당시 수사 검사였다. 세월호 사건의 원인 규명을 어떻게 해야 제대로 할 수 있는지 누구보다 잘 알고 있는 변호사다.

김 변호사는 9월 4일 저녁 서울 광화문 광장 단식농성장에서 열린 <광화문 광장 시국대토론>에 참석해 다음과 같이 말했다. "세월호 진상조사위원회에 수사권·기소권이 보장되더라도 진실을 제대로 규명하기가 매우 힘든 일인데, 수사권조차 안 주면 도대체 뭘 하라는 것인가. 수사권·기소권을 부여하는 것이 사법체계를 흔든다는 새누리당과 박 대통령의 주장들은 법 논리적으로 도대체 말이 안 되는 소리를 하고 있다. 제가 그들하고 토론하면 정말 이길 자신이 있다. 법률적으로 새빨간 거짓말이라는 걸 뻔히 알면서 국민을 상대로 계속 기만을 하고 있다"고 개탄했다.

이처럼 세월호 특별법은 보수적인 법조계까지 참여해서 법적 충돌 문제 등을 다 고려해서 '진상조사위원회에 수사권과 기소권을 부여하는 게 가장 이상적'라고 판단해 만든 법안이다.

법조계는 세월호 앞에 보수와 진보가 따로 없는데, 정치권만 여·야로 나뉘어서 엉뚱한 소리를 하며 대립하고 있다. 심지어 새누리당과 보수언론은 세월호 특별법 초안 작업에 참여한 대한변협에게 노골적으로 배신감과 불만을 토로하고, 유가족의 편을 들지 말라고 압박 공세를 펼치기도 했다.

수사권과 기소권은 입법자인 국회가 필요하다고 판단하면 법률을 제정해 누구에게나 부여할 수 있다. 이미 수사권은 경찰·검찰에서 근무하는 수사공무원은 물론 다양한 영역의 공무원이 갖고 있다. 철도·산림·세무·출입국·공정거래위원회 소속 공무원이 그렇다. 이들은 법률에 따라 사법경찰관 자격을 얻어 '특별사법경찰관리'라고 불린다. 마찬가지로 세월호 참사 진상조사위원에게도 수사권을 주면 된다. 현행법상 전혀 문제될 것이 없다. 1천여 명의 변호사와 230명의 법학자가 세월호 특별법 제정을 촉구하는 이유다.

새누리당이 현재 진상조사위 대신 도입하자고 주장하는 특별검사 제도도 처음에는 사법체계를 흔든다고 법무부 등이 반대했다. 검사가 아닌 변호사에게 실질적으로 검사의 자격을 준다는 이유에서다. 그러나 형사사법 체계에서 다소 벗어난 특검을 만들었고 지난 15년간 11차례나 시행했다. 하지만 여러 가지 제약 조건 때문에 이명박 대통령 내곡동 사저 특검의 경우처럼 설사 야당이 특검 추천권을 통째로 행사한다 해도 제대로 된 진상 규명을 하는데 실효성이 떨어진다는 지적이 많았다. 따라서 유가족도 특검은 애초부터 별 관심 사항도 아니었고, 핵심으로 주장하지도 않았다.

피해자 자력구제 금지 원칙에 어긋난다고 주장하지만, 유가족이 직접 세월호 사건을 조사하고 수사하는 게 아니다. 세월호 참사 희생자·실종자·생존자 가족대책위원회가 3명의 진상규명위원을 추천할 뿐이다. 추천 대상자들도 다 법적인 자격 요건을 갖춰야 한다. 판사·검사·변호사 10년 이상 재직자나 대학 전임교수 10년 이상 재직자 등 자격요건을 갖춰야 한다. 이렇게 추천된 진상조사위원 중 1명에게 수사권과 기소권을 부여한다는 게 세월호 특별법의 내용이다.

진상 규명에 있서 가장 큰 문제는 청와대·국가정보원·경찰 등에서 자료를 내놓지 않을 때다. 찾아가서 조사하려 해도 아예 문을 막아버린다. 이럴 때 강제 수사할 권한을 진상조사위에 부여해달라는 것이 바로 수사권이다. 수사권은 진상 조사를 위한 수단이지 처벌이 목적이 아니다.

유자족이 진상규명 위원을 추천하는 이유도 유가족과 국민이 의구심을 품고 있는 사안에 대해 제대로 조사하기 위해서다. 박근혜 대통령이 약속한 대로 '진상 규명에 있어서 유가족의 여한이 남지 않도록' 하기 위한 조치인 것이다.

박근혜 대통령, 세월호 진실로부터 탈출하다

세월호 참사는 100년에 한 번 있을까 말까 한 국가적 대사건이다. 그래서 대통령을 비롯해서 여·야가 특별법을 통해 제대로 조사를 하자고 합의한 것이다. 당연히 특단의 대책을 세워야 한다.

그런데 수사권·기소권에 대한 박 대통령의 인식을 보면, 세월호 사태에 관한 한 사고 발생 당일부터 지금까지 아는 게 거의 없거나 의도적으로 외면하고 있다는 인상이 짙다.

왜 수사권과 기소권이 보장된 세월호 특별법이 필요한가. 세월호처럼 전 국민에게 큰 충격을 안겨준 국가적 대사건이 발생했을 때, 주권자인 국민이 그 진실에 대해서 보고받고 알기 위해서 현재 두 가지 장치가 있다. 경찰이나 검찰 수사 말고, 국회가 발동하는 국정조사권에 의한 청문회와 특별검사제가 바로 그것이다. 그런데 우리가 익히 봐왔듯이 어떤 청문회도 어떤 특별검사도 국민들에게 속 시원하게 진실을 밝혀준 적이 없다. 대부분 실패한 청문회였고 실패한 특검이었다.

그래서 세월호 참사에 즈음해서, 더더구나 사고는 날 수 있지만 사고 이후에 단 한 명도 못 구하고 온 국민이 텔레비전 생중계로 방송을 보는 가운데 304명이 고스란히 수장된 참극 앞에서 왜 정부는 없었는가, 왜 국가는 없었는가를 밝혀내기 위해서는 진상조사위원회에 수가권과 기소권이 반드시 필요한 것이다.

그런데 이런 유가족의 의견을 항상 수렴하고, 유가족의 의견이 반영된 세월호 특별법을 만들겠다고 했던 대통령의 약속은 지금 어디로 갔는가.

대통령은 세월호 진실로부터 탈출했다. 이준석 선장이 세월호에서 탈출해서 304명을 수장시켰듯이 세월호 특별법 국면에서 박근혜 대통령은 진실로부터 탈출·도피한 것이다. 이것이 세월호 특별법이 극심한 난항을 겪고 있고 국정 난맥상으로 이어진 핵심 원인이다.

'대통령의 7시간'이 중요한 이유

4월 16일 아침 10시부터 오후 5시까지 7시간 동안 이른바 박근혜 대통령과 관련한 풍문, 이것은 곁가지다. 관심의 초점이 아니다. 다만 그 시간에 과연 대통령직, 프레지던시(Presidency)가 작동했는가 하는 점은 분명하게 밝혀져야 한다.

대통령의 지위와 역할이 그 시간, 즉 대한민국에 안보 위기가 발생했을 때나 대재난이 있을 때 대통령직은 어김없이 작동되고 있어야 했음에도 불구하고, 지금까지 나온 것으로 보면 7시간 동안 대통령직의 작동에는 분명 이상이 있었다는 것이 주지의 사실이다.

박근혜 대통령의 7시간이 중요한 이유는 이 7시간의 진실이 밝혀져야만 재발방지 장치가 제대로 만들어지기 때문이다.

참여정부 때 청와대 내에 설치된 NSC(국가안전보장회의)는 국가 안보 위기와 그리고 대형 재난에 신속하게 대응하기 위한 체제였다.

당시 청와대 NSC 사무처에는 무려 80여 명의 인원이 근무했다. 청와대 비서 400명 중에 거의 5분의 1이 NSC 직원이었다. 24시간 365일 3인1조로 경찰에서 한 사람, 군대에서 한 사람, 정보부에서 한 사람 이렇게 나와서 지하벙커에 있는 대형 스크린을 모니터했다. 전국에 있는 CCTV가 다 그쪽에 집중이 돼 있었다. 산불이 나거나 재난사고가 있거나 휴전선에 무슨 상황이 생기거나 할 때 모든 정보가 초기에 청와대에 집중하도록 돼 있는 시스템이었다.

그 시스템은 3가지 기능이 있었다. 첫째는 24시간 모니터 기능이다. 두 번째는 어떤 대형 사고가 나도 최소한 5분~10분 내에 최고 통치권자이자 국정책임자인 대통령 책상 위에 신속한 보고서가 올라가게 만드는 기능이다. 세 번째는 정부 말단 행정 직원까지 정부의 시스템과 체계를 신속하게 작동시키는 '격발 기능'이다.

김대중 대통령 때 시작해서 노무현 정부 때 완성된 NSC 시스템에 대해 재난의 사령탑을 청와대에 두는 것과 관련해서 초기에는 청와대 참모들 상당수가 반대했다. 청와대가 재난의 사령탑이 되면, 사고만 나면 청와대에다 손가락질과 책임을 물을 것 아니냐는 우려 때문이었다. 그러나 당시 노무현 대통령은 명쾌하게 상황을 정리해 주었다.

"어차피 큰 사고가 나면 최종 책임은 청와대가 대통령이 지게 돼 있다. 그렇다면 사태 초기부터 정확하게 대처하는 것이 맞다. 청와대에 사령탑을 설치해라." 이렇게 해서 NSC 위기관리센터가 청와대 내에 설치됐다.

왜 NSC의 복원이 시급한가

그런데 이것을 걷어낸 사람이 이명박 대통령이다. 이명박 정부가 들어서면서 맨 먼저 없앤 것이 NSC 위기관리센터 즉 NSC를 폐지한 것이다. 그러면서 거기에 있었던 수십 만 페이지 2800권의 대형 매뉴얼을 트럭에 실어서 각 부처로 보내버렸다. 그리고 지금 박근혜 정부는 이것을 제대로 복원하지 않고 있다.

그러니까 박근혜 대통령의 7시간의 부재, 대통령직의 작동 불능 상태가 왜 이뤄졌는가의 핵심은 바로 부실한 보고와 부실한 대응이다. 부실한 보고와 부실한 대응이 있을 수밖에 없는 이유 중의 하나가 현재 청와대에는 재난 담당을 관리하는 공무원이 행정관 딱 한 명밖에 없기 때문이다. 참여정부 때 80명이 했던 그 시스템을 없애버리고 한 명이 그냥 연락관이 있는 실정이다.

따라서 청와대는 지금 재난 사령탑이 아닌 셈이다. 그러나 대통령은 취임할 때 나는 국헌을 준수하고 국가를 보위하며 국민의 생명을 보호하겠다고 선서하고 취임한다. 그렇다면 마땅히 안보와 그리고 재난으로부터 국민을 지켜야 할 사령탑은 청와대여야 한다.

결국 제2의 세월호를 막기 위한 재발방지 장치는 현재로서는 청와대에 이 NSC를 제대로 복원·부활하는 길밖에 없다. 그러기 위해서는 박근혜 대통령의 7시간의 진실이 규명돼야 한다.

이 부분에 대해서 국민들이 인식을 공유할 필요가 있다. 야당은 제2의 세월호를 막기 위해 NSC의 부활·복원을 적극 이슈화하고 관철시켜야 한다.

민생법안? '민살(殺)법안'이다

지금 대통령과 정부, 여당, 보수언론은 대중 선동용으로 '민생법안, 민생법안' 노래를 부르고 있다. 그러나 정부 여당이 민생법안이라고 포장해서 하루 속히 통과시켜달라고 재촉하는 법안들의 면면을 보라.

'부동산 투기 조장' 3대 법안 즉 '분양가상한제 폐지법'(주택법), '개발이익환수포기법'(재건축초과이익환수폐지법), '1가구1주택원칙 폐기법'(도시 및 주거환경 정비법). 의사-환자 간 원격의료를 허용해서 재벌 대기업에 특혜를 주고 동네병원은 죽이는 의료 양극화를 심화시킬 수 있는 의료법 개정안, 민간보험사의 해외 환자 유치활동을 허용해서 민간보험사에 특혜를 주고 의료공공성을 파괴하는 의료법 개정안 같은 '의료영리화 추진 법안' 4건. 카지노를 양산하고 활성화시키기 위한 '사행산업 확산 법안' 4건.

특히 의료법 개정안을 보면, 수백억 원 규모의 원격의료 시범사업은 이미 삼성, SK, LG 등 재벌 대기업들을 중심으로 진행되었으며, 이들 기업은 원격의료를 통해 수익을 창출하려는 만반의 계획을 가지고 관련 사업을 준비하고 있다. 따라서 이 법안은 국민의 건강과 안전보다는 재벌 대기업들에게 새로운 돈벌이 시장을 열어주는 의료산업 활성화에 치중한 법안이다.

또 병원이 해외환자 유치를 위한 의료서비스에 집중할 경우 서민들이 이용할 수 있는 의료자원은 그만큼 줄어들게 된다. 그렇게 되면 국내 의료기관의 시설, 인력 등에 대한 투자가 줄어들어 오히려 의료자원 부실 현상을 초래할 수 있다.

이처럼 정부 여당이 말하는 민생법안의 상당수가 재벌 대기업과 기득권자들의 이익 극대화를 위해 규제를 풀어주고, 서민들을 더욱 빈부 격차의 수렁으로 밀어넣는 법안들이다. 재벌 대기업과 부자들을 우선 살려놓고, 그 온기가 아랫목 서민경제까지 미칠 것이라는 낡아빠진 '낙수 효과'를 기대하는 '반(反)민생법안'들이다. 이 정부가 살리고자 하는 민생경제가 서민경제가 아니라 재벌경제라는 게 적나라하게 드러나고 있는 것이다.

이런 것들을 민생법안이라고 국민을 현혹하고 세월호 여론을 짓누르고 호도하는 도구로 사용하고 있는 것이다. 사실은 야당이 세월호 특별법과 연계할 필요도 없이 반드시 막아야 하는 '민살(殺)법안'들이다. 돈없고 힘없는 서민들만 죽어나는 법안들이기 때문이다.

야당 구실 못하는 제1야당, 중립은 없다

세월호 특별법 국면에서 야당의 책임 또한 결코 가볍지 않다. 아니, 오히려 국민은 야당의 무원칙과 좌충우돌에 더 분통을 터트리고 있다. 그 바람에 대통령과 여당으로 날아가야 할 화살을 야당이 온몸으로 맞고 있다. 심지어 유가족들로부터 "야당은 빠져라"는 소리까지 듣는 굴욕을 당했다.

국민이 답답하고 억울해할 때 그리고 진실이 도망치고 있을 때 국민을 대신해서 앞장서 싸워줘야 할 제1야당이, 130석이나 되는 의석을 가진 야당이 국민으로부터 신뢰를 잃고, 유가족으로부터 야합이라는 소리를 듣게 됨으로써 대한민국의 민주주의 위기가 심화되고 있다.

다시 전열을 정비해서 단일대오를 갖춰야 한다. "세월호 고통 앞에 중립을 지킬 수는 없다"는 프란치스코 교황의 말씀처럼, 야당은 끝까지 국민과 유가족과 함께 해야 한다.

박근혜 대통령에 대해서 '약속을 지켜라, 유족을 만나라'라고 끈질기게 요구하면서, 동시에 경찰이 시민의 기본권을 짓밟고 있을 때 시민을 보호하면서 야당 구실을 해야 한다. 그리고 더 나아가 규제완화, 민영화, 비정규직 문제 등 세월호 속에 들어 있는 사회적 모순들을 적극적으로 의제화하고 전선을 확장하는 노력이 야당이 해야 할 일이다.

야당이라는 것은 두 가지 기능이 있다. 반대자와 대안자의 기능이다. 이 정부가 독선, 불통, 독주로 갈 때 여기에 명백하게 '아니오'라고 말하면서 강한 야당성을 보여주어야 한다. 그리고 세월호 이전의 대한민국과 다른 대한민국으로 가기 위해 '이런 방향으로 대한민국호의 방향을 틀어라'고 하는 대안자의 역할을 해야 한다. 그럴 때만이 바닥으로 떨어진, 국민의 신뢰를 회복할 수 있다. 야당이 제 역할을 해야 민주 공화국도 지켜낼 수 있다.